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Die Energiefrage

 
 
 
 
 
 

Dr. Björn Peters, Ressortleiter Energiepolitik beim DAV

Solar- und Windenergie: Wer bezahlt?

Im Bundeswirtschaftsministerium ist man beunruhigt.  Die Kosten für die Energiewende steigen so schnell an, dass neue Ideen gesucht werden, wie die EEG-Kosten so verteilt werden können, dass das EEG nicht zu viel an gesellschaftlicher Akzeptanz verliert.  Dies ist ein nahezu unlösbares Unterfangen.  Daher sollen externe Berater der Regierung bei der Suche nach Antworten helfen, die es eigentlich nicht gibt.

Die Bundesregierung steckt zum einen in einem rechtlichen Dilemma.  So hat die Europäische Kommission das EEG von 2012 und das EEG von 2014 als wirtschaftliche Beihilfe eingestuft.  Für die Zulässigkeit von Beihilfen gibt es allerdings klare Regeln, weil die EU-Staaten vereinbart haben, ihre nationale Wirtschaft nicht auf Kosten anderer mit staatlichen Geldern zu unterstützen.  Im Extremfall werden Beihilfen als unrechtmäßig eingestuft und müssen dann abgeschafft werden.  Mit ihren Umwelt- und Energiebeihilfeleitlinien hat die Kommission Anforderungen an Finanzierungs- und Fördersysteme für erneuerbare Energie erlassen, die "die Weiterentwicklung des EEG einschränken", wie es im Ministerium heißt.  Und so lange importierter "erneuerbarer" Strom keine Förderung aus dem EEG erhält, während auf ihn die EEG-Umlage anfällt, könnte die EEG-Umlage eine nicht mit dem europäischen Recht vereinbare Abgabe darstellen.  Problematisch könnte auch sein, die EEG-Umlage in denjenigen Stunden zu zahlen, in denen der Strom an der Börse wertlos ist oder gar Entsorgungskosten für überschüssigen Strom gezahlt werden müssen, weil sich an der Börse negative Stundenpreise ergeben.  Denn warum sollte der Staat (oder die Gemeinschaft der Stromkunden) Subventionen für ein Gut geben, das gar nicht gebraucht wird? 

Zweitens ist das Problem mit der Energiewende hiesiger Machart, dass die Kosten für EEG-Strom mit zunehmendem Ausbaugrad nicht linear steigen, sondern darüber hinaus auch noch sekundäre Effekte zu einer zusätzlichen Verteuerung führen.  Der Ausbau gerade von Solar- und Windkraftwerken führt dazu, dass Strom an vielen Jahresstunden im Überfluss vorhanden ist und die Preise drückt.  Da die EEG-Kosten als Differenz zwischen den gesetzlich festgelegten Festpreisen und dem schwankenden Börsenpreis anfallen, würde ein weiterer Zubau an Solar- und Windkraftwerken auch die älteren EEG-Kraftwerke teurer und teurer werden lassen.

Drittens werden für die langen sonnen- und gleichzeitig windarmen Zeiten alle thermischen Kraftwerke, also Kern-, Kohle- und Gaskraftwerke, weiter benötigt.  Im Durchschnitt können die Betreiber thermischer Kraftwerke aber nicht genug Geld verdienen um zu überleben, und so riskieren wir weitere erhebliche Kosten für uns Steuerzahler, wenn Insolvenzen von Stadtwerken und regionalen Versorgern aufgefangen werden müssten. 

Um das dreifache Dilemma der Bundesregierung besser zu verstehen, müssen wir erst einmal nachvollziehen, warum "erneuerbare" Energien mit marktwirtschaftlichen Prinzipien nicht zu finanzieren sind.  Sie rufen regelrecht nach Planwirtschaft und wie in jeder Planwirtschaft ist es eine interessante Frage, wie Kosten umgelegt werden, die sich in Deutschland immerhin auf etwa ein Prozent des Bruttosozialprodukts summieren.  Dieser Aspekt muss vielleicht etwas besser erklärt werden. 

Nach volkswirtschaftlicher Theorie bilden sich Marktpreise in sog. "effizienten Märkten" wie beispielsweise Strombörsen mit vielen Teilnehmern, die miteinander im Wettbewerb stehen, anhand der Grenzkosten des teuersten Bieters, dessen Ware noch verkauft werden kann.  Bei thermischen Kraftwerken bestehen die Grenzkosten im Wesentlichen aus den Brennstoffkosten.  Tatsächlich entstehen in thermischen Kraftwerken noch viele andere (fixe) Kostenarten, etwa für Wartung, Instandhaltung, Personal, Stromverkauf, Versicherung, Verzinsung und Rückzahlung des eingesetzten Kapitals.  Nur wenn der Stromverkaufspreis höher als die Grenzkosten ist, können Deckungsbeiträge zu den Fixkosten erwirtschaftet werden.  Das System der Preisbildung an den Strombörsen funktioniert also nur, wenn die Preise stark schwanken und damit immer wieder auch Preise gezahlt werden, die deutlich über den Grenzkosten liegen.  Das "letzte" Kraftwerk am Markt, das nur in den Stunden mit Rekordverbrauch liefern darf, wird an der Strombörse nie genug Geld verdienen können.  Daher haben sich feste Kapazitätszahlungen für ca. 3.000 MW an Kraftwerken bewährt, die nur sehr selten zum Einsatz kommen.

Wasser-, Solar- und Windkraftwerke haben demgegenüber keine Brennstoffkosten und damit so gut wie keine Grenzkosten.  Würden sie an einem Markt mit hoher Wettbewerbsdichte betrieben, könnten sie also Geld verdienen, sobald der Strompreis größer Null ist.  Sind zu viele dieser Kraftwerke am Markt, sinkt der Börsenstrompreis daher auf knapp über Null.  Die Preise an solchen Märkten würden immer zu niedrig sein, als dass die Betreiber von Kraftwerken die Fixkosten tragen könnten und früher oder später müssten sie aus dem Markt ausscheiden.  Daher funktioniert das Prinzip der Preisbildung über die Grenzkosten nicht, wenn zu viele dieser Kraftwerke in einem wettbewerblich organsierten Markt operieren. 

Systeme mit festen Einspeisetarifen je eingespeister Kilowattstunde oder mit festen Kapazitätszahlungen helfen zunächst, einzelnen Kraftwerksbetreibern eine ausreichende Marge zu gewähren.  Diese Systeme übernehmen die wesentlichen unternehmerischen Risiken für diese Kraftwerksbetreiber, daher stellen sie für die Planwirtschaft typische Instrumente dar:  Ein "normales" Unternehmen unterliegt sowohl Absatz- als auch Preisrisiko.  Weder weiß es, wieviel von seinem Produkt es absetzen kann noch zu welchem Preis.  In einer Planwirtschaft gibt der Staat die Verkaufsmenge vor und bestimmt den Preis im Voraus.  Sowohl Kapazitätszahlungen als auch die neu im EEG ab diesem Jahr eingeführten Auktionen für große Solar- und Windparks erfüllen nahezu alle Elemente der Planwirtschaft, auch wenn die Höhe der Zahlungen pro Jahr bzw. pro eingespeister Strommenge mit einer marktwirtschaftlichen Auktion bestimmt wird, denn die einmal festgelegte Höhe der Zahlungen gilt ja dann bis zu zwanzig Jahre.

Die Frage ist nun, ob diese planwirtschaftlichen Systeme auch noch dann funktionieren, wenn mehr und mehr Kraftwerke durch sie honoriert werden.  Dazu muss man zunächst einmal fragen, wie viel und welche von ihnen für eine Vollversorgung mit Strom gebraucht werden.  Es war und ist die Hoffnung vieler, die an der Umsetzung der deutschen Energiewende arbeiten, dass die EEG-geförderten, "erneuerbaren" Strom produzierenden Kraftwerke die Vollversorgung übernehmen könnten.  Und weil uns die Sonne bekanntlich keine Rechnung schickt, wie wir seit Franz Alt wissen, könnte die Stromversorgung langfristig viel günstiger werden, nämlich sobald der "alternative" Kraftwerkspark erst einmal aufgebaut ist und die hohen anfänglichen Kapitalkosten für den Komplettumbau des Kraftwerksparks aufgebracht sind.

Inzwischen wissen wir, dass diese Rechnung nicht aufgehen kann.  In unseren Breitengraden ist die Witterung zu unstetig für eine stabile Energieversorgung.  Da Stromspeicher das Problem nicht lösen können, werden wir den thermischen Kraftwerkspark immer beibehalten müssen.  Dies führt dazu, dass der Kraftwerkspark verdoppelt werden muss.  Fast kein einziges thermisches Kraftwerk kann also abgeschaltet werden, auch wenn noch so viele Wind- und Solarkraftwerke errichtet werden.  Für die Gesamtkosten der Stromversorgung hat dies unangenehme Konsequenzen.  Erstens verdoppeln sich die Kosten, da zwei Stromversorgungssysteme nebeneinander errichtet und unterhalten werden müssen.  Zweitens stehen die Preisfindungsmechanismen zwischen den beiden Kraftwerksparks miteinander in Konflikt:  Wie oben ausgeführt, eignet sich für thermische Kraftwerke die Preisbildung anhand der Grenzkosten an Strombörsen; Kraftwerke, die "erneuerbare" Energie nutzen, benötigen planwirtschaftliche Vergütungssysteme.  Für diesen Konflikt wurde noch keine andere Lösung gefunden, als volle Kapazitätszahlungen an die Betreiber sämtlicher thermischer Kraftwerke zu leisten.  Dies würde eine Abkehr von der Marktwirtschaft im Stromsektor und dessen planwirtschaftliche Organisation bedeuten.

Abgesehen von den verdoppelten volkswirtschaftlichen Kosten ist ein solches Stromversorgungssystem durchaus denkbar.  Bis Anfang der 1990er Jahre war es im Prinzip ähnlich.  Kraftwerksbetreiber rechneten damals ihre Kosten zusammen und setzten in einem staatlichen Umlagesystem die Preise für Anschlussleitung und bezogenen Strom so fest, dass sie damit gut leben konnten, und die Kunden mussten diesen wegen der Monopolstellung der Energieversorger auch bezahlen. Im Rahmen einer langfristigen Planung rechneten die Betreiber auch den künftigen Strombedarf in die Kraftwerksplanung mit ein.  In der Summe war dieses System robust – es gab nur sehr wenige Stromausfälle – und relativ preisgünstig, aber eben staatlich gelenkt und damit politisch nicht mehr haltbar, als in den 1990er Jahren die Strommarktliberalisierung durchgeführt wurde.

Heute bleiben also die Fragen zu klären, ob die Gesellschaft zurück zu einer planwirtschaftlichen Organisation der Stromwirtschaft möchte und wie die planwirtschaftlich erzeugten Kosten zu verteilen sind.  Hier setzt die in Auftrag gegebene Studie des Bundeswirtschaftsministeriums an.  Etliche Lösungen wurden in der Vergangenheit diskutiert, sie sind aber alle rechtlich belastet.

  • Die EEG-Vergütungen rückwirkend für bestehende Altanlagen zu kürzen scheitert an dem verfassungsgemäßen Rückwirkungsverbot für den Gesetzgeber.  Was allerdings denkbar ist, sind Zahlungen von Eigentümern EEG-geförderter Anlagen, wenn sie an anderer Stelle Kosten verursachen.  So sollten die Eigentümer von Solar- und Windkraftanlagen an den ihretwegen enorm gestiegenen Netzausbau- und -stabilisierungskosten angemessen beteiligt werden.  Bisher werden diese von allen Stromkunden getragen.
  • Die EEG-Umlage ganz oder teilweise aus Steuermitteln zu bezahlen, ist angesichts von 24 Mrd. EUR an jährlichen Kosten (Tendenz steigend) kaum zu verkraften und stünde in Konflikt mit dem EU-Beilhilferecht, solange nur deutsche EEG-Anlagen vergütet werden.
  • Die EEG-Umlage auch auf andere Energieträger wie Heizöl, Gas oder Kraftstoffe zu erheben, ist nicht verursachungsgerecht.  Was bei Steuern möglich ist – die "Ökosteuer" fließt ja auch in den Bundeshaushalt ein und wird dort gedanklich für versicherungsfremd übernommene Ausgaben der Rentenkassen verwendet – kann bei Umlagesystemen nicht so einfach eingeführt werden.

Steigende EEG-Kosten, so teuer wie ein Mondlandeprogramm und unsozial über die Bevölkerung verteilt; unklare zukünftige Finanzierungsmöglichkeiten; Verlust von Arbeitsplätzen durch zu hohe Energiekosten; schwindende Akzeptanz der Energiewende in der Bevölkerung; zu ehrgeizige CO2-Minderungsziele ohne wirkungsvolle Handlungsoptionen – um diese Gemengelage sind die Energiepolitiker in der Regierung nicht zu beneiden.  Dieses energiepolitische Umfeld wird allerdings auch nach der Bundestagswahl im Herbst bestehen bleiben.  Umso wichtiger daher unsere Forderung, dass alle politischen Parteien vor der Wahl sagen, wie sie den Gordischen Knoten in der Stromversorgung zu zerschlagen beabsichtigen.  Und wenn so viele der selbst geschaffenen Probleme ungelöst sind, ist ein Moratorium für neue Solar- und Windkraftwerke dringend geboten.  Zuletzt sollten die Parteien vor der Wahl klar sagen, welche energiepolitischen Ziele sie verfolgen, was uns das kosten wird und wer es bezahlen soll.

30. Januar 2017

Dr. Björn Peters

Dr. Björn Peters ist Gründer der
Unternehmens- und Politikberatung
"peters – Continental Commodity Consulting"

Dr. Björn Peters ist Analyst und beschäftigt sich
seit vielen Jahren mit dem Thema "Energiewende"
unter wissenschaftlichen als auch wirtschaftlichen Gesichtspunkten