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Prof. Dr. Michael Elicker, Staatsrechtler

Substantielle statt formal-
organisatorischer Gewaltenteilung

Der Staat im dritten Jahrtausend -
zur Staatslehre des Fürsten von Liechtenstein

Zur Bewahrung bzw. Wiederherstellung der Freiheit des Bürgers spricht sich der Fürst von Liechtenstein für eine substantielle Gewaltenteilung aus, die heute in der Verfassungswirklichkeit auch der als freiheitlich angesehenen westlichen Welt fast überall von einer nur formal-organisatorischen "Gewaltenteilung" verdrängt worden ist. Die politischen Parteien machen sich den "Staat zur Beute", wie es so einprägsam gesagt worden ist. Öffentliche Ämter werden nicht, wie es das Grundgesetz in Art. 33 Abs. 2 unmissverständlich fordert, nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung besetzt, sondern nach Parteibuch und den "Verdiensten" auf der Ochsentour durch die Partei. Der Fürst von Liechtenstein betont dabei auch die oligarchische Verbindung zwischen den Parteien: "Trotz Gewaltentrennung beherrscht in der indirekten Demokratie die Oligarchie Gesetzgebung, Gerichte und Exekutive. Das Volk als Kleinaktionär kann alle vier Jahre an der Generalversammlung nur zwischen wenigen Aktionärssyndikaten wählen, den sogenannten Parteien" (Fürst Hans-Adam II. von Liechtenstein, Der Staat im dritten Jahrtausend, S. 96). Das bleibt natürlich nicht ohne nachteilige Konsequenzen für das dieserart beherrschte Volk. Fürst Liechtenstein zeigt den Mechanismus des Freiheitsverlustes für den von einer solchen Parteienoligarchie beherrschten Menschen auf: "Die Problematik liegt darin, dass die Parteienoligarchie alle Schlüsselpositionen im Staat besetzt, von der Legislative über die Exekutive bis zur Gerichtsbarkeit. Wenn der Staat außerdem gegenüber früheren Jahrhunderten aufgrund seiner vielfältigen Aufgaben, die er übernommen hat, zu einer dominierenden Kraft in der Volkswirtschaft geworden ist, so wird die Freiheit des einzelnen Menschen langsam ausgehöhlt, bis nur mehr eine Fassade übrig bleibt." (Der Staat im dritten Jahrtausend, S. 119 f.). Auch die die Unabhängigkeit der dritten Gewalt sichernde Richterwahl spielt in den Überlegungen des Fürsten eine große Rolle (Der Staat im dritten Jahrtausend, S. 87 f., 119 f.). In der Bundesrepublik Deutschland ist es ja ein nahezu ständiger Stein des Anstoßes geworden, wie hemmungslos höchste Richterstellen inzwischen mit Parteipolitikern besetzt werden. Und wie die Kontrolle der Regierungsoligarchie auch durch die finanzielle Austrocknung der dritten Gewalt konterkariert wird, die zu viel zu langen Verfahrensdauern führt und vielfach als Rechtsschutzverweigerung qualifiziert wird.

Ernst Rudolf Huber fasste das Prinzip der substantiellen Gewaltenteilung mustergültig zusammen: "Eine nicht nur formal, sondern substantiell gewaltenteilende Verfassung aber setzte voraus, dass kein Verfassungsorgan, auch nicht die gewählte Volksvertretung, den Vollbesitz der politischen Macht für sich beanspruchen könne, sondern dass die Macht zwischen mehreren gleichberechtigten Verfassungsfaktoren aufgespalten sein müsse. Die klassische Gewaltenteilung verlangt, dass Legislative und Exekutive nicht nur organisatorisch getrennt und ihre Zuständigkeiten nicht nur begrifflich unterschieden werden. Ihre unumgängliche Bedingung ist vielmehr, dass die beiden politischen Grundgewalten wirkliche Eigenständigkeit besitzen... Das war nach Montesquieus Lehre am ehesten möglich, wenn die Exekutive auf das monarchische Prinzip gegründet ... war." Das optimale Funktionieren der checks and balances setzt voraus, dass der Präsident oder Monarch überhaupt noch autonome politische Kraft in der Verfassungswirklichkeit sein kann.

Die Verfassung des Fürstentums Liechtenstein stellt eine Mischung dar aus einer starken Stellung des Fürsten, unmittelbarer Demokratie und parlamentarischer Demokratie, für die es in Europa keine Parallele gibt. Die volle Wirksamkeit der Gewaltenteilung, das optimale Funktionieren der checks and balances, setzt aber gerade voraus, dass dem Monarchen eine gewisse Eigenständigkeit und Unabhängigkeit verbleibt, setzt voraus, dass er überhaupt noch autonome politische Kraft sein kann. Offensichtlich war Kaiser Wilhelm dies schon 1914 nicht mehr in ausreichendem Maße, um den Krieg verhindern zu können. Obwohl sich das deutsche Volk in der Verfassungsgebung von 1867 und 1871 zum Montesquieu'schen Konzept der materiellen Gewaltenteilung bekannt hatte, hatte er inzwischen faktisch bereits die Macht an die Parteienoligarchie verloren. In der Zukunftsgläubigkeit und Aufbruchstimmung der Gründerzeit wurde der dynastische Faktor von den Oligarchen zurückgedrängt, was schließlich trotz aller familiären Absicherungen die Urkatastrophe des 20. Jahrhunderts geschehen ließ. Dabei hatte sich in der Verfassungsgebung von 1871 der König von Preußen nicht aus der eigenen Machtvollkommenheit des Fürsten des stärksten Bundesstaates als Kaiser an die Spitze des neuen Gesamtstaates gesetzt. Es war vielmehr die freikonservativ-nationalliberale Reichstagsmehrheit von 1867 bzw. 1870, die auf die Ersetzung der zunächst vorgesehenen "Bundespräsidialgewalt" durch eine erbkaiserliche Reichszentralgewalt gedrungen hatte. Tatsächlich tritt der Kaiser in der entsprechend angepaßten Verfassung von 1871 unter Teilstück IV in Erscheinung, das mit "Präsidium" überschrieben ist - nicht von ungefähr haben daher prominente Staatsrechtler wie Georg Jellinek das "Kaiserreich" von 1871 als eine Republik qualifiziert (Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., Berlin 1914, S. 712 f.). In Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung heißt es: "Das Präsidium des Bundes steht dem Könige von Preußen zu, welcher den Namen  D e u t s c h e r  K a i s e r  führt." Nur die erbkaiserliche Lösung galt der die Reichstagsmehrheit stellenden bürgerlich-liberalen Nationalbewegung als hinreichende Gewähr einer nationalunitarischen Reichsexekutive. Insofern galt im Reich von 1871 für die Rolle der Monarchie auf Bundesebene also von der anfänglichen Konzeption her bereits, was der Duke of Edinburgh 1969 bei einem Besuch in Kanada so formuliert hat: "I think it is a complete misconception to imagine that the monarchy exists in the interests of the monarch. It doesn't. It exists in the interests of the people." In diesem Sinne äußerte sich später Kaiser Wilhelm II. ausdrücklich: "Das Kaiseramt ist Dienst am Volk." Die Machtaufteilung zwischen Volk und Fürst in der Verfassung von 1871 war, wie ihr Zustandekommen zeigte, nicht teilweise Kapitulation der bürgerlichen Gesellschaft vor der Fürstenmacht, sondern sie ergab sich, so Ernst Rudolf Huber im Handbuch des Staatsrechts, aus der "konstruktiven Entscheidung für das Modell des Einheit und Macht, Freiheit und Recht sichernden kooperativen Dualismus des konstitutionellen Systems".

Dieses konstitutionelle System im Sinne der deutschsprachigen Staatslehre (nicht zu verwechseln mit der englischen Begrifflichkeit der constitutional monarchy, die heute eine parlamentarische Monarchie meint) ist in der Verfassungswirklichkeit Liechtensteins anzutreffen. Von den großen politischen Katastrophen und Umstürzen des neunzehnten und des zwanzigsten Jahrhunderts ist die Verfassungsentwicklung des Fürstentums vergleichsweise wenig berührt worden. Die heutige Verfassung ist somit das Ergebnis eines jedenfalls im deutschsprachigen Raum einmaligen, nicht durch Kriege irritierten Evolutionsprozesses, der sich zwischen den Verfassungsträgern Volk und Fürst abgespielt hat. Wenige Jahre nach dem Ende der übrigen deutschsprachigen Monarchien, 1920 und 1921, berieten auch die Liechtensteiner über eine neue Verfassung. Sie folgten aber nicht dem Beispiel der anderen, sondern hielten an der Monarchie fest, ja sie erhielten sich sogar einen starken Fürsten mit reellen, recht weitgehenden Kompetenzen, der dem demokratischen, in Liechtenstein heute auch sehr weitgehend direkt-demokratischen (Art. 64 ff., Art. 112 Abs. 2, Art. 113 der Verfassung) Machtfaktor gegenübersteht. Art. 2 der geltenden Verfassung des Fürstentums faßt diesen Dualismus wie folgt zusammen: "Das Fürstentum ist eine konstitutionelle Erbmonarchie auf demokratischer und parlamentarischer Grundlage (Art. 79 und 80); die Staatsgewalt ist im Fürsten und im Volke verankert und wird von beiden nach Maßgabe der Bestimmungen dieser Verfassung ausgeübt."

Im Falle Liechtensteins hat sich die Gewaltenteilung zwischen Volk, Fürst, Parlament und Regierung offenkundig als Garantie für Stabilität und stetige Entwicklung bewährt, und zwar insbesondere dadurch, dass in einem – nicht bedeutungslosen – Staatsorgan eine Konstante geschaffen ist, bei deren Heimgang sofort ein vorher feststehender Nachfolger an ihre Stelle tritt. Man spricht in Liechtenstein vom "Einvernehmensprinzip", das sich, so der ehemalige Regierungschef Mario Frick, durch die gesamte Verfassung zieht: "Das Einvernehmensprinzip geht von dem Grundsatz aus, dass alle wesentlichen Entscheidungen durch zwei oder mehr politische Behörden getragen werden müssen. … Negativ betrachtet bedeutet dies, dass in Konflikt- und Krisensituationen ein Patt entstehen kann. Die Geschichte belegt, dass auch ein kurzfristiges Patt eher eine Stärke denn eine Schwäche ist. So steht Liechtenstein heute sehr erfolgreich da" (Frick, in: Kurt Ebert, Pro Iustitia et Scientia, Festgabe zum 80. Geburtstag von Karl Kohlegger, S. 217, 219). Es wird darauf verwiesen, dass in Liechtenstein checks and balances in einer Weise implementiert sind, wie sie in der Republik nicht denkbar ist; Gewaltenteilung und Gewaltenkontrolle könnten in dieser Verfassung mit einem starken Fürsten in einer außergewöhnlichen Weise gewährleistet werden.

Das letzte Wort hat aber hat in Liechtenstein gleichwohl das Volk. Es hat, ganz ausdrücklich, die Macht, sich eine neue Verfassung zu geben, auch die Monarchie und damit den anderen Träger der Staatsgewalt abzuschaffen. Es ist hierzu nicht auf den Weg der Revolution verwiesen, sondern die bestehende Verfassung erkennt diese Rechte des Volkes ausdrücklich an und trifft Vorkehrungen für entsprechende Initiativen und Referenden (Art. 112 Abs. 2, Art. 64, Art. 66 Abs. 2, Art. 113 Verfassung des Fürstentums Liechtenstein). Die Möglichkeiten einer Volksinitiative für ein Misstrauensvotum gegen den Fürsten und zur Abschaffung der Monarchie wurden eingeführt in der Folge einer Verfassungsinitiative, die von Fürst Hans-Adam und Erbprinz Alois zusammen mit anderen Bürgern eingebracht worden war. Die Reformvorschläge wurden durch Volksabstimmung vom 14. März 2003 mit einer Mehrheit von 64,3% angenommen.

In der Verfassungswirklichkeit Liechtensteins hat sich aber auch gezeigt, daß die Monarchie die realen Einflußmöglichkeiten des Volkes in einem politischen System steigern kann: Als die Entscheidungen über den Beitritt Liechtensteins zu den Vereinten Nationen und zum Europäischen Wirtschaftsraum anstanden, beriefen sich auch in Liechtenstein die Regierungspolitiker zunächst darauf, Referenden über diese Themen seien verfassungswidrig. Der Fürst sorgte dann aber dafür, daß das Volk über diese bedeutenden Fragen abstimmen konnte. Die Monarchie kann also die Demokratie unterstützen und in einer Art und Weise zur Entfaltung bringen, die etwa in der Bundesrepublik Deutschland schwer vorstellbar wäre. In diesem Sinne äußert sich auch der führende britische Autor zu Fragen der Staatsform, Vernon Bogdanor: "Constitutional Monarchy survives in a small number of favoured nations mainly in Western Europe, in which, far from undermining democracy, it serves to sustain and to strengthen democratic institutions; and, if the conjunction of monarchy and democracy may seem a contradiction, it would be well to bear in mind Freud's aphorism that it is only in logic that contradictions cannot exist." Bogdanor stellt heraus, daß sich diese Stärkung der Demokratie durch die Monarchie gerade auch auf die Verhinderung einer Parteienoligarchie – bzw. die Bildung eines Gegengewichtes zu deren Übermacht – beziehen kann: "The fundamental case for constitutional monarchy is that, under it, the head of state is free from party ties. This is of particular importance in the twentieth century, when the scope of party politics has widened until it has seemed to embrace almost every aspect of national life, choking all too many activities in its unnatural embrace." In Liechtenstein beruft man sich ganz ausdrücklich auf die Freiheit und Demokratie fördernden Funktionen auch dieses Aspekts der materiellen Gewaltenteilung: "Diese Verfassung verhindert, daß sich eine Oligarchie oder eine Diktatur etablieren, und befugt das Volk, zur letzten Instanz aller Entscheidungen zu werden" (Victor Arevalo Menchaca, Liechtensteinische Verfassungslehre, Basel 2006, Vorwort).

Prof. Dr. jur. habil. Michael Elicker ist Mitglied der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Steueranwalt und Unternehmensberater in Luxemburg

30. September 2015