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Prof. Dr. Michael Elicker, Staatsrechtler

Von "Steuersenkungsgesetzen", "Bierdeckel-Reformen" und "Kopfsteuern"

Wie lange kann sich Deutschland die ineffektivste Unternehmensteuer der Welt noch leisten?

Das letzte für eine breitere Bevölkerung wahrnehmbare Steuer-Reförmchen in Deutschland, die sog. "Unternehmenssteuerreform" des sog. "Steuersenkungsgesetzes" vom 23. Oktober 2000, liegt nun bereits fast 15 Jahre zurück. Eine Zeitspanne, in der China Deutschland als Wirtschaftsmacht überholt und abgehängt hat. Damals verkündete Kanzler Schröder in seiner Regierungserklärung vor einem "Jobgipfel", die Arbeitslosigkeit in Deutschland durch eine Initiative für mehr Wachstum und Beschäftigung bekämpfen zu wollen. Teil dieser Initiative war die Senkung des Körperschaftsteuertarifs. An die Unternehmer gewandt sagte der Kanzler damals: "Ich erwarte, dass dann investiert wird." Es müsse allerdings, so Schröder weiter, "glasklar" sein, dass die Tarifsenkung gegenfinanziert und somit aufkommensneutral durchgeführt werde.

Folglich musste bei jener "Unternehmenssteuerreform" die Tarifsenkung mit Durchbrechungen des objektiven Nettoprinzips auf der Ebene der Bemessungsgrundlage erkauft werden. Bei einem Mindestmaß an wirtschaftlicher Vorbildung hätte die handelnde Regierung wissen müssen, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen hierdurch gerade nicht gefördert, sondern unterdrückt werden würde. Die Gegenfinanzierungsmaßnahmen bestanden nämlich im Wesentlichen in der Verlängerung der Abschreibungsfristen: Vor dem "Steuersenkungsgesetz" 2000 hatte Deutschland bei den Abschreibungsregeln für Investitionsgüter eine Position im Mittelfeld der Industrienationen. Seit dieser Reform sind die deutschen Unternehmen hinsichtlich der Möglichkeiten des Verlustausgleichs und der Abschreibungen im internationalen Vergleich weit zurückgesetzt.

In der Studie des World Economic Forum zur Effizienz der Unternehmensbesteuerung in 104 Ländern landete das deutsche System nach dieser "Reform" denn auch - kaum erstaunlich - auf dem letzten Platz als ineffizientestes Unternehmenssteuersystem in irgendeinem ernst zu nehmenden Land von wirtschaftlicher Bedeutung dieser Welt. Dabei hatte es in der Gesetzesbegründung zum "Steuersenkungsgesetz" 2000 noch geheißen, es müsse "die Besteuerung auf eine Stärkung der Innenfinanzierung der Unternehmen ausgerichtet sein, damit die schlechte Eigenkapitalstruktur in der deutschen Wirtschaft und die dadurch bedingte Anfälligkeit der Unternehmen in Krisenzeiten beseitigt wird". Dieses Reformziel wurde aufgrund der absoluten Inkompetenz der Regierung in der Umsetzung gänzlich verfehlt, da es selbstredend gerade die rasche, möglichst cashflow-nahe steuerliche Berücksichtigung von Ausgaben ist, die der Binnenfinanzierung eines investierenden Unternehmens zugute kommt. Die Mehreinnahmen, die der Fiskus durch die Verschlechterung der Abschreibungsbedingungen erzielte, gingen somit ausgerechnet auf Kosten der investierenden Unternehmen.

Die Verlängerung der Abschreibungsfristen bedeutete eine Gefahrerhöhung für jedes in Deutschland investierende Unternehmen im Hinblick auf die überlebensnotwendige Liquidität. Die investitionsfeindliche Liquiditätswirkung des deutschen Ertragsteuerrechts hat sich somit ab 2001 durch die Inkompetenz der handelnden Regierung noch einmal verschärft. Dies war und ist geradezu tragisch, denn mangelnde Liquidität war in Deutschland schon vor dieser Verschlechterung der Rahmenbedingungen die häufigste Ursache des Scheiterns junger Unternehmen. Entsprechend hat es sich in dem  anderthalben Jahrzehnt seitdem bereits deutlich gezeigt, dass sich deutsche und ausländische Investoren von der damals unterstellten "Signalwirkung" abgesenkter Steuersätze nicht über sonstige Unzulänglichkeiten hinwegtäuschen lassen. Gerade die Verschlechterung der betriebswirtschaftlich so entscheidenden Abschreibungsbedingungen benachteiligt deutsche Investoren im internationalen Wettbewerb und macht den Standort aus Sicht potenzieller internationaler Investoren unattraktiver.

Schröder hat somit offenbar ungewollt, aus Inkompetenz, nochmals das Risiko erhöht, dass Unternehmen durch den Steuerzugriff zahlungsunfähig werden und betriebswirtschaftlich tragfähige Investitionen aus steuerlichen Gründen unterbleiben. Von den Investitionen, die Kanzler Schröder von der Wirtschaft damals "erwartete", sind nicht wenige gerade durch seine aufkommensneutralen Verschlimmbesserungen an der Ertragsteuer der Unternehmen vereitelt worden. Investitionsfreundlich wäre es demgegenüber gewesen, genau den umgekehrten Weg zu gehen: Es hätte - wie damals schon von Wolfgang Clement ins Gespräch gebracht - der im Bereich des Erwerbsvermögens verbleibende investive Einsatz konsequent steuerlich entlastet werden müssen.

Mit eben dieser Zielrichtung einer Reform hat es dann insbesondere 2003 und 2004 eine Reihe von Vorschlägen aus der Wissenschaft gegeben (v.a. Modelle FDP/Solms, Kirchhof, Mitschke, Rose, Elicker). Trotz gewisser zwischen den Wissenschaftlern herrschenden Eifersüchteleien war eines allen klar: Unstreitig wäre jedes dieser Ertragsteuersysteme dem real existierenden System an Intelligenz und Effektivität weit überlegen gewesen.

Das Thema war damals in Politik und veröffentlichter Meinung geradezu populär und so entschloss sich Frau Merkel, für den Bundestagswahlkampf 2005 den Steuerreformer Paul Kirchhof als Bundesfinanzminister ihres Schattenkabinetts aufzustellen. Nun lief Kanzler Schröder, der nach der verlorenen Wahl in Nordrhein-Westfalen praktisch den politischen Offenbarungseid geleistet hatte, wieder zur Hochform auf. Dreist behauptete er vielfach öffentlich, der "Professor aus Heidelberg" wolle die Kopfsteuer umsetzen. Das war in mehrfacher Hinsicht falsch. Auftrag für Kirchhof wäre es nicht gewesen, seinen  Heidelberger Entwurf umzusetzen, sondern das reformatorisch wenig ambitionierte, ganz überwiegend von Faltlhauser stammende Unionskonzept (das sog. "Bierdeckel"-Konzept von Merz war zu Recht bereits in der Versenkung verschwunden, war auf allen Unionswebsites nach kurzer Zeit fein säuberlich wieder gelöscht worden). Außerdem wollte Kirchhof auch in seinem Heidelberger Entwurf keine Kopfsteuer (jeder Bürger bezahlt einen gleich hohen Steuerbetrag), sondern eine weitgehend proportionale Ertragsteuer (der  Steuersatz ist für alle gleich, d.h. wer oberhalb des Grundfreibetrages 3 Mal so viel verdient wie sein Nachbar zahlt auch 3 Mal so viel Steuern wie der Nachbar).

War es Verantwortungslosigkeit, Inkompetenz oder der bereits vorherrschende politische Wille zu einer großen Koalition, der dazu führte, dass die Union die dreisten Anwürfe Schröders nicht deutlich zurückwies und Paul Kirchhof im Regen stehen ließ?

Was dann kam, ist die jüngste Zeitgeschichte - die Kanzlerzeit Angela Merkels, eine Ära des Stillstandes. Deutschland wurde und wird seither ununterbrochen von einer Parteienoligarchie regiert, die mehrheitlich stärker am Erhalt von Macht und Pfründen interessiert war und ist als an irgendeiner erkennbaren politischen Vision - in welcher Disziplin auch immer. Dass Herr Schäuble ein seriöser Kassenwart ist, aber irgendwelche Steuerreformen mit ihm nicht zu machen sein würden, muss allen Beteiligten klar gewesen sein. Zugute kommt dieser Oligarchie nun schon seit Jahren das selbst verursachte Chaos um die gemeinsame Währung. Deutschland steht ja im europäischen Vergleich ganz gut da, nicht wahr?

Statt sich mit Schlechterem zu vergleichen sollte man den Ursachen auf den Grund gehen. Ganz bestimmt ist es nicht eine gewitzte Politik von Gesetzgeber und Regierung, die Deutschland noch vergleichsweise gut dastehen lassen, sondern eine noch gegebene Robustheit und Leidensfähigkeit vieler deutscher Unternehmen und Unternehmer. Auch sind es die katastrophalen Folgen der Euro-Einführung etwa in Griechenland auf die dortige schon vorher bescheidene verarbeitende Industrie, die Deutschland unvermeidlich im Vergleich "erfolgreich" erscheinen lassen. Das war aber von allen ernst zu nehmenden Ökonomen vorhergesagt worden und ist natürlich keine positive Leistung der Regierung. Und klar ist auch bereits, dass der deutsche Steuerzahler wiederum für den Löwenanteil der hier nochmals durch Inkompetenz der Politiker entstehenden Schäden wird aufkommen müssen. Besonders traurig ist dabei, dass er diese Mittel unter einem unintelligenten, volkswirtschaftlich besonders schädlichen Ertragsteuersystem mit hohen Zusatzlasten aufbringen muss.

Die vorliegende Reihe will in einigen Folgen grundlegende Erkenntnisse aus den Steuerwissenschaften allgemeinverständlich vermitteln und sich insbesondere mit der Frage befassen, wie die Investitionsfeindlichkeit des bestehenden Ertragsteuerrechts zugunsten von Unternehmen, Arbeitnehmern und der gesamten Volkswirtschaft überwunden werden kann.

Prof. Dr. Michael Elicker ist Hochschullehrer
für Steuer- und Finanzrecht sowie Staats- und Verwaltungsrecht
an der Universität des Saarlandes
und Steueranwalt in Luxemburg und Saarbrücken.

17. Juni 2015