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Prof. Dr. Michael Elicker, Staatsrechtler

Der Staat im dritten Jahrtausend - die drei Strukturprinzipien
"Die Stärkung der direkten Demokratie"

Meine kurze Besprechung des Entwurfes des Fürsten von Liechtenstein für den "Staat im dritten Jahrtausend" vom 18. Januar hat eine unglaublich starke und positive Resonanz hervorgerufen. Präsident Schmidt vom Deutschen Arbeitgeberverband hat daraufhin angeregt, dieses Thema mit besonderem Augenmerk auf Möglichkeiten und Probleme einer Umsetzung in Deutschland intensiver zu besprechen. Dieser Anregung komme ich gerne nach.

Es werden in loser Folge vier Einzelbeiträge zu den drei wesentlichen Strukturprinzipien des Entwurfs veröffentlicht: Heute und im nächsten Beitrag zuerst zur Frage der Möglichkeit und der Konsequenzen der Stärkung der direkten Demokratie unter dem Grundgesetz, dann zum Prinzip der materiellen statt formalorganisatorischen Gewaltenteilung und schließlich zur Frage von Berufung und Befugnissen des Staatsoberhauptes.

Strukturprinzip 1: Starke unmittelbare Demokratie

"In einem oligarchischen Herrschaftssystem bedeutet die direkte Demokratie in erster Linie eine Machtbeschränkung der führenden Politiker" (Fürst Hans-Adam II. von Liechtenstein, Der Staat im dritten Jahrtau-send, Triesen 2010, S. 177). Das muss - so sieht es auch der Fürst von Liechtenstein - bedeuten, dass die Widerstände gegen die Entfaltung der unmittelbaren Demokratie aus deren Lager entsprechend hoch sind.

Ganz in diesem Sinne kennen wir in der Bundesrepublik Deutschland insoweit zwei Attitüden der führenden Parteipolitiker: Die einen behaupten, unmittelbare Demokratie sei gefährlich und daher aus gutem Grunde vom Grundgesetz nicht vorgesehen. Die anderen behaupten, sie hielten direkte Demokratie für etwas Gutes (wenn auch natürlich nur im Bereich nicht finanzwirksamer, letztlich somit wenig wichtiger Gesetze), könnten aber ohne Mitwirkung der ersteren Gruppe nicht die für eine angeblich notwendige Verfassungsänderung erforderliche Zweidrittelmehrheit aufbringen. Beide Abwehrstrategien gegenüber einer Abgabe von Macht sind illegitim. Sie kommen streng genommen einem "Staatsstreich von oben" der Parteienoligarchie gegen das Volk als Souverän des demokratischen Staatswesens gleich.

"Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus"

Entgegen den von vielen Mitgliedern der Parteienoligarchie immer wieder aufgestellten Behauptungen findet sich im Grundgesetz nämlich an keiner Stelle eine Norm, die Volksabstimmungen verbieten würde. Art. 20 GG, eine der absoluten Zentralnormen des Grundgesetzes, besagt in ihrem zweiten Absatz sogar ganz ausdrücklich das Gegenteil: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt."

Allerdings soll das Grundgesetz nach einer immer wieder gerne vorgeschützten Interpretation Referenden auf Bundesebene ausschließen. Die für diese These gegebenen Begründungen sind aber durchweg überaus dürftig. Sie erschöpfen sich im Wesentlichen in der Behauptung, der Begriff der "Abstimmung" in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG meine nur das Terri-torialplebiszit nach Art. 29 GG, im Hinweis auf die Grundgesetzvorschriften zur parlamentarischen Demokratie sowie in der Berufung auf die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes.

Kompetenz des Volkes nur bei Länderneugliederung?

Eindeutig widerlegbar ist zunächst die Auffassung, mit den in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG erwähnten "Abstimmungen" könnten für die geltende Fassung des Grundgesetzes nur die konkret in Art. 29 GG vorgesehenen äußerst seltenen Abstimmungen über eine Länderneugliederung (die sog. "Territorialplebiszite" - und eventuell die nach Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG in das Belieben der Landesgesetzgeber gestellte Möglichkeit, politische Entscheidungen in Gemeinden durch eine Gemeindeversammlung treffen zu lassen) gemeint sein ("weitere" Fälle von Volksabstimmungen könnten daher nur durch Verfassungsänderung eingeführt werden). In der Tat kann man nur durch einen solchen juristischen Kunstgriff die Erwähnung der Ausübung von Staatsgewalt durch das Volk in Abstimmungen in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG mit der These eines Verfassungsvorbehalts für die "Einführung" von Volksabstimmungen in Einklang bringen.

Art. 29 GG kann die allgemeine Regelung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG aber schon aus Gründen der Verfassungssystematik nicht einschränken, da sie keine generelle Reglung für Volksabstimmungen enthält, sondern nur einen sehr eingegrenzten Entscheidungsgegenstand betrifft. In Wahrheit handelt es sich beim Territorialplebiszit nach Art. 29 GG nicht einmal um eine Abstimmung im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG! Wäh-rend nach Art. 29 GG nur die Landesvölker einzelner Länder zur Ent-scheidung berufen sind, meint "Volk" im Sinne des Art. 20 GG die Ge-samtheit aller Staatsangehörigen und Statusdeutschen im Sinne des Art. 116 GG, meint nach ganz überwiegender Auffassung das deutsche Volk als Staatsvolk des Staates des Grundgesetzes. Daher muss es das Ge-samtvolk des Bundes sein, das nach der ausdrücklichen Anordnung (bzw. Deklaration) des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG die Staatsgewalt selbstver-ständlich auch in Abstimmungen auszuüben berechtigt ist.

Schließen "besondere Organe" das Volk
von der Machtausübung aus?

Es fragt sich, ob die Bestimmungen des Grundgesetzes über die parlamentarische, mittelbare Demokratie ein Referendum ausschließen. Man muss anerkennen, dass das Grundgesetz – im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung – das Volk nicht ausdrücklich in das Verfahren der Bundesgesetzgebung nach Art. 76 ff. GG einbezogen hat. Es wäre aber unzulässig, aus der Erwähnung der "besonderen" (!) Staatsorgane in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG und aus deren Übergewicht in den Regelungen des organisationsrechtlichen Teils des Grundgesetzes ein Verfassungsgebot einer nur repräsentativen Demokratie abzuleiten. Die Grundsatzregelung der Volkssouveränität in Art. 20 Abs. 2 GG gilt nicht nur als Grundsatz, sondern zugleich als sog. verfassungsrechtliche "Vollregelung" und hat somit eine Geltungskraft, die den meisten anderen Grundsätzen des Art. 20 fehlt. In dieser Vollregelung stellt das Grundgesetz die unmittelbare Komponente der Demokratie gleichberechtigt neben die mittelbare Demokratie; lediglich in den Ausführungsbestimmun-gen gewinnt dann die mittelbare Demokratie – was das schriftlich fixierte, positivierte Verfassungsrecht angeht – ein Übergewicht.

Aus den konkreten Regelungen zur Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk mittels Wahlen und durch die "besonderen" Organe der Gesetzgebung kann somit keine ausschließende, die - ja ebenfalls ausdrücklich angeordneten/anerkannten - Volksabstimmungen sperrende Wirkung folgen. Ihnen kann somit keinesfalls ein Verbot von Volksinitiativen und -abstimmungen entnommen werden - ein fälschlich behaupteter Anordnungsgehalt, der ohnehin als materieller "Staatsstreich von oben" gegen das Volk als Inhaber der verfassungsgebenden Gewalt zu qualifizieren wäre.

Es trifft nicht zu, dass eine rechtsverbindliche unmittelbare Willensbil-dung des Volkes nur dann in Frage käme, wenn ein Verfahren der Gesetzgebung durch Plebiszit verfassungsrechtlich ausdrücklich im einzelnen geregelt wäre, so wie für das repräsentative Gesetzgebungsverfahren Detailregelungen geschaffen wurden. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG zeigt, dass zwischen den repräsentativen und den plebiszitären Formen des demokratischen Prozesses kein Ausschließlichkeitsverhältnis besteht. Der viel größere Raum, der vom Grundgesetz auf die konkrete Ausformung der repräsentativen Formen verwendet wird, kann nicht die so gerne daraus gezogene Schlussfolgerung tragen, das Grundgesetz habe sich für die repräsentative und gegen die plebiszitäre Demokratie entschieden. Der verfassungssystematische Grund dafür liegt vielmehr umgekehrt in der prekären Legitimation einer nur mittelbar-demokratischen Ausübung von Staatsgewalt: Die mittelbaren, "repräsentativen" Formen der Ausübung von Staatsgewalt bedurften ja in jedem Fall einer verfassungskräftigen Festlegung. Den einzelnen Instanzen der Repräsentation und dem Verfahren repräsentativer Ausübung von Staatsgewalt musste erst einmal demokratische Legitimation gegeben werden durch ihre verfassungsrechtliche Verankerung und die verfassungskräftige Festlegung des Weges ihrer Legitimierung durch das Volk in Wahlen. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG spricht - wie schon hervorgehoben wurde - von besonderen Organen der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Recht-sprechung, durch die das Volk – neben den direkten Ausübungsformen der Wahlen und Abstimmungen – Staatsgewalt ausübt. Diese besonderen Organe haben im Gegensatz zum Volk keine uneingeschränkte Kompetenz, sondern es müssen ihnen von der Verfassung enumerierte, besondere Zuständigkeiten eingeräumt werden. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit den besonderen Kompetenz- und Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes kann also nicht als eine Kompetenzzuweisung mit Sperrwirkung gegenüber dem Volk verstanden werden, was in einer Demokratie eigentlich zum selbstverständlichen Gemeingut auch der politischen Oligarchie gehören sollte, selbst wenn diese ihre bisher aus-schließliche Macht durch das "Hineinregieren" des Volkes zwischen den Wahlen bedroht sehen muss.

Die Verfassung muss im Gegensatz zu den Zuständigkeiten der Volksvertreter die Zuständigkeiten des Volkes nicht enumerieren und könnte dies auch gar nicht in verbindlicher Weise tun. Die plebiszitär-demokratische Ausübung von Staatsgewalt, der definitionsgemäß aktuelle demokratische Legitimation innewohnt, kann sich von einer verfassungsrechtli-chen Festschreibung unabhängig selbst legitime Wege suchen. Da es hier das mit der verfassunggebenden Gewalt (pouvoir constituant) identische Staatsvolk ist, das die Ausübung der Staatsgewalt an sich zieht, kann eine Verfassung der unmittelbaren Demokratie letztlich ohnehin keine verbindlichen Formen vorschreiben.

Offenkundig sieht das Grundgesetz zwar keine verfahrensrechtlichen Vorkehrungen für die Durchsetzung des Ergebnisses eines Referendums und seine Umsetzung im Gesetzgebungsverfahren vor. Das bedeutet aber nicht, dass es keine für den einfachen Gesetzgeber – ebenso wie für die Exekutive – verbindliche Volksabstimmung geben könnte. Man denke daran, dass auch für die Umsetzung der "Aufträge" des Bundesverfassungsgerichts an den Gesetzgeber kein Vollstreckungsverfahren vorge-sehen ist, deswegen aber von niemand bezweifelt wird, dass der Gesetzgeber den Vorgaben des Gerichts als dem "authentischen Verfassungsin-terpreten" Rechnung tragen muss. Während die Entscheidung des Bun-desverfassungsgerichts sich als zu beachtende verbindliche Interpreta-tion des Verfassungsrechts darstellt, hätte die Mehrheitsentscheidung des Volkes verfassungsrechtliche Verbindlichkeit gem. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG und zugleich vorverfassungsrechtliche Verbindlichkeit im Sinne des Selbstverständnisses einer jeden Demokratie, die diesen Namen verdient.

Auch entstehungsgeschichtliche Argumentation
nicht durchgreifend

Die klare Wortlautaussage des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG "in Abstimmungen" kann jedenfalls aus heutiger Sicht nicht durch den Hinweis auf die zeitbedingten Bedenken gegenüber der unmittelbaren Demokratie relativiert werden. Diese Bedenken beruhten auf der Angst, das Volk habe nach den Jahren der Nazi-Diktatur noch nicht die nötige politische Reife für die direkte Demokratie. Diese Bedenken sind – auch im Bewusstsein des Staatsvolkes – längst überwunden. Das Grundgesetz kann insofern nicht auf einer jedenfalls mittlerweile überholten Auffassung des Parlamentarischen Rates beruhen, sondern muss dem Willen des heutigen Verfassunggebers, also des deutschen Volkes entsprechen. Aus diesem Grunde, der auch eine "Verfassungsdynamik" nach sich zieht, hat auch das Bundesverfassungsgericht bei Auslegung des Grundgesetzes der Entstehungsgeschichte nur die geringe Bedeutung beigemessen, anderweitig gefundene Auslegungsergebnisse bestätigen zu können (BVerfGE 1, 299, 312; 62, 1, 45 m.w.N.).

Sog. Verfassungsvorbehalt als Rettungsanker
für die Macht der Oligarchie?

Auch wenn diese Gegebenheiten zum Teil noch zur Kenntnis genommen werden, versucht die Parteienoligarchie mit Unterstützung "staatstragender" Staatsrechtler, weitere Auffanglinien als Schutzwall gegenüber dem eigenen Volk aufzubauen. So wird postuliert, dass trotz der Aussage des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG die "tatsächliche Möglichkeit" der Durchführung eines Referendums einem Verfassungsvorbehalt unterläge und durch Verfassungsänderung erst noch eingeführt werden müsse. Hiergegen sprechen zunächst die bereits angesprochenen Gegebenheiten: Das Grundgesetz mit seinem Art. 29 kann keine abschließende Regelung möglicher Plebiszite enthalten sowie die Tatsache, dass selbst die Repräsentativorgane und deren abgeleitete Ausübung von Staatsgewalt nur unvollständig im Grundgesetz geregelt sind.

Auf verfassungssystematischer Ebene spricht gegen eine solche gedankliche Konstruktion, dass eine Verfassungsvorschrift, die zu ihrer Ausführung eine Verfassungsänderung verlangte, im Grundgesetz ohne jede Parallele wäre - und deutlich gesagt auch höchst unsinnig wäre: Um durch Verfassungsänderungen Elemente plebiszitärer Demokratie "einzufüh-ren", benötigte man nicht die "Erlaubnis" durch Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG. In dessen Wortlaut heißt es außerdem im Indikativ Präsens, Staatsgewalt "... wird vom Volke in ... Abstimmungen ... ausgeübt" und nicht etwa "darf vom Volke in Wahlen und bei ausdrücklicher grundgesetzlicher Anord-nung auch in Abstimmungen ausgeübt werden".

Demokratische Staatslehre widerspricht eindeutig

Auch die demokratische Staatslehre, in deren Lichte jede demokratische Verfassung zu sehen ist, widerspricht der These der Parteipolitiker: Ein "Verfassungsvorbehalt" gegenüber der unmittelbaren Ausübung von Staatsgewalt durch das Volk wäre denklogisch nur konstruierbar, wenn der Vorbehalt wirksam in einer zugleich abschließenden und Vorrang genießenden Regelung angeordnet wäre. Eine demokratische Verfassung kann aber gegenüber dem Volk als Quelle aller Staatsgewalt und als Ursprung ihrer eigenen Legitimation weder abschließend noch vorrangig sein. Für die demokratische Staatslehre ist es eine Selbstverständlich-keit, dass das Volk stets die verfassunggebende Gewalt (pouvoir constituant) innehat. Das zu negieren wäre der Abschied von der Demokratie.

Das jeweils gerade gegebene Staatsvolk der Gegenwart muss immer die Macht haben, sich eine neue Verfassung zu geben oder eine bestehende Verfassung zu korrigieren; es kann als Verfassunggeber die Verfassung auch in Teilen fortgelten lassen und in anderen revidieren, was sich grundsätzlich in den klassischen Verfahren nach Rousseau (plebiszitäre Verfassunggebung) oder Sieyès (Verfassunggebung durch eine gewählte Konstituante) vollziehen kann. Dies wird durch das Grundgesetz auch eindeutig anerkannt. Das Volk als verfasste Gewalt, als Quasi-"Staatsorgan" (pouvoir constitué), von dem nach Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes die Legitimation aller Staatsgewalt ausgeht, unterscheidet sich in seinem konkreten Bestand nicht vom in der Präambel und in Art. 146 GG genannten deutschen Volk als verfassunggebender Gewalt (pouvoir constituant). Die verfassunggebende Gewalt ist ein integrierender Bestandteil der Staatsgewalt; sie ist die ranghöchste Äußerungsform der in Art. 20 Abs. 2 GG zum Ausdruck gebrachten Volkssouveränität. Das Bundesverfassungsgericht hat auf das Bezugsfeld zwischen Art. 20 Abs. 2 GG, der Präambel sowie Art. 146 GG ausdrücklich hingewiesen. Die Vorrangigkeit des pouvoir constituant gegenüber jeder Regelung des Grundgesetzes hat das Gericht in seiner Maastricht-Entscheidung explizit festgestellt. Selbst die sog. "Ewigkeitsklausel" Art. 79 Abs. 3 GG kann hiernach die verfassunggebende Gewalt nicht binden (BVerfGE 89, 155, 180). Damit ist aber, so "revolutionär" sich diese Aussagen des Bundesverfassungsgerichts anhören mögen, nur etwas eigentlich Selbstverständliches klargestellt: Dass das überkommene Grundgesetz dem Volk nichts verbieten kann, was dieses als verfassunggebende Gewalt "will".

Oktroyierte Verfassung trüge
"Stempel der Illegitimität" (Roman Herzog)

Ein in einer Volkesinitiative und Volksabstimmung zum Ausdruck kommender Dissens des Volkes als verfassunggebender Gewalt gegenüber einzelnen Verfassungsinhalten bedeutet somit nicht Revolution, sondern ist das nächstliegende und selbstverständlichste Verfahren einer Evolution der Verfassung in Form von Änderungen und Ergänzungen. Das Einverstandensein des Volkes mit seiner Verfassung ist zu jeder Zeit stillschweigende Vorbedingung der Legitimität einer demokratischen Verfassung.

Eine Verfassung, die dem Volke oktroyiert wäre und/oder gegenüber der späteren Generation versuchte, die verfassunggebende und -ändernde Gewalt des Volkes zu unterdrücken, müsste im demokratischen Staatensystem den "Stempel der Illegitimität" (Roman Herzog) tragen. Auch kann sich keine Volkesgeneration zu Lasten der Entscheidungsfreiheit einer kommenden Generation des demokratischen Souveräns der verfassunggebenden Gewalt begeben; diese ist stets mit dem jeweiligen Staatsvolk identisch. Sie verbraucht sich auch nicht in der Verfassunggebung, besteht vielmehr neben der einmal gegebenen, geschriebenen Verfassung uneingeschränkt fort und kann sich in der unmittelbaren Umsetzung des Willens des demokratischen Souveräns in seiner gegenwärtigen Zusammensetzung aktualisieren. Eine demokratische Verfassung kann somit die Macht des Souveräns, die Quelle ihrer eigenen Legitimation und Geltungskraft ist, nicht einschränken und nicht erschweren.

Tradition und Niederschrift sperren nicht
den pouvoir constituant

Eine ältere geschriebene Verfassung wird – bestenfalls – dem Willen einer zurückliegenden Volkesgeneration entsprechen. Sie hätte einem von ihren Inhalten abweichenden aktuelleren Volkeswillen nur "Bewährung", letztlich Tradition entgegenzusetzen. Ein Staat und eine Verfassung können ihre Legitimation nach dem demokratischen Prinzip aber nicht aus der Tradition beziehen. Das Volk kann, wenn es als verfassunggebende Gewalt in Erscheinung tritt, nicht an die Anschauungen zurückliegender Generationen gebunden sein, sondern, so auch ausdrücklich das Bundesverfassungsgericht, nur "an die jedem geschriebenen Recht vorausliegenden überpositiven Rechtsgrundsätze" (BVerfGE 1, 14, 61). Schon nach den grundlegendsten Regeln der demokratischen Staatslehre kann somit eine vom Volke aktuell beanspruchte Mitwirkung in der politischen Willensbildung niemals durch eine Verfassung verboten sein, die bestenfalls dem "geronnenen" Volkeswillen einer zurückliegenden Generation entspricht.

Il suffit, que la nation veuille!

Als Beispiel für die mag die Einführung der Direktwahl des Präsidenten der Republik in Frankreich durch das Referendum von 1962 dienen. Obwohl das Vorgehen gegen den geltenden Bestand der geschriebenen Verfassung verstieß, war und ist sich die Rechtslehre darin einig, dass das Referendum als Ausdruck der verfassunggebenden Gewalt zu werten ist und Rechtsverbindlichkeit beanspruchen konnte und kann. Es gehört heute zum Bestand des Verfassungsrechts der Französischen Republik.

Eine solche, von manchen vielleicht als "kritisch" empfundene Situation des Konflikts mit dem Wortlaut der vorgefundenen Verfassung wäre in Deutschland bei Durchführung eines Referendums noch nicht einmal ge-geben, weil Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich anerkennt, dass Staatsgewalt vom Volke auch unmittelbar in Abstimmungen ausgeübt wird. Mit dieser Grundgesetznorm, in Zusammenschau mit der Präambel, Art. 146 GG und deren Verankerung in der demokratischen Staatslehre, ist die These unvereinbar, es bestehe ein Verfassungsvorbehalt für die "Einführung" von Volksabstimmungen und daher aktuell ein Verbot gegenüber dem Volk, Staatsgewalt unmittelbar-demokratisch auszuüben.

Behauptungen, dass das Grundgesetz die wahrhafte, unmittelbare Demokratie verbiete, ist nach alledem eindeutig entgegenzutreten. Das Grundgesetz hat die Möglichkeit der Abstimmung durch das deutsche Volk – der Lehre vom demokratischen Staat entsprechend – in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich anerkannt. Die Behauptung, das Grundgesetz gestatte außerhalb der Länderneugliederung nur mittelbare, repräsentativ-demokratische Formen der Ausübung von Staatsgewalt durch das Volk, findet im Grundgesetz keine Grundlage und missachtet die Identität des Staatsvolkes des Grundgesetzes mit der aktuellen verfassunggebenden Gewalt. Auch für den Staat des Grundgesetzes also kann und muss man die Frage nach der Möglichkeit einer starken unmittelbaren Demokratie im Sinne von Abbé Sieyès beantworten:

Il suffit, que la nation veuille!

 

Prof. Dr. Michael Elicker ist Staatsrechtslehrer
an der Universität des Saarlandes und Rechtsanwalt
in Luxemburg. Mit ihren deutschen Büros
in Saarbrücken und Ramstein/Pfalz hilft die
Kanzlei Prof. Elicker im Interesse von Natur und Mensch
bei der Bekämpfung des rechtsstaatswidrigen Windrad-Wahns.

22. Februar 2015