Dr. Titus Gebel

Neue Ideen für Afrika: Sonderzonen statt Dead Aid

Teil 2

Eine neues Hong Kong in Afrika

Völkerrechtlich wären solche Sonderzonen nach wie vor Teil des Gastgeberstaates, stellten technisch aber Sonderverwaltungszonen da, die eigene Regeln, eigene Gerichtsbarkeit und auch eigene Sicherheitskräfte unterhalten. Vergleichbar ist etwa der Status, den Hongkong oder Macau gegenüber China haben. Dieses Regime kann zunächst für eine bestimmte Zeit festgeschrieben werden, die ausreichend lang ist, um Bewohnern und Investoren Sicherheit zu geben, beispielsweise 50 oder 99 Jahre. Im Anschluss daran wird z.B. eine Volksabstimmung über das weitere Schicksal der Zone anberaumt. Letztlich hängt es davon ab, was auf dem Verhandlungswege mit dem Gastgeberstaat erreichbar ist und welche Anreize dieser hat, einem solchen Abkommen zuzustimmen. Staaten können für ein solches Konzept gewonnen werden, wenn sie sich finanzielle, wirtschaftliche oder politische Vorteile davon versprechen (und nur dann). So hat sich um die Stadtstaaten Hongkong, Singapur oder Monaco ein Gürtel von dicht besiedelten und wohlhabenden Gegenden gebildet. Diese neu entstandenen Wohlstandsgebiete gehören aber zu den umliegenden Staaten. Wenn nun in einem vormals strukturschwachen Gebiet derartige Ballungsgebiete entstehen, dann wäre dies auch für den Gastgeberstaat ein gutes Geschäft. Man stelle sich vor, ein neues Hongkong oder Dubai entstünde im Mittelmeerraum! Dies brächte für alle in der Nähe befindlichen Gemeinwesen erhebliche positive Effekte.

Der Aufbau einer Basis-Infrastruktur, von Sicherheitskräften, einer Verwaltung und einer Gerichtsorganisation erfordert einen erheblichen Finanzierungsaufwand. Aufgrund der politischen Komponente des Vorhabens liegt es nahe, dass potenzielle Einwanderungsländer finanzielle Unterstützung leisten, etwa als Kreditgeber für die Betreibergesellschaft. Dies wäre durchaus kein schlechtes Geschäft. Schätzungen zufolge belaufen sich die Kosten der seit 2015 nach Deutschland stattfindenden Massenzuwanderung auf mindestens 30 Milliarden EUR pro Jahr. Davon könnte man gleich mehrere Sonderzonen in den betroffenen Gebieten aufbauen, die sich nach einer Anlaufzeit –im Gegensatz zu reinen Auffanglagern- selber tragen und im Erfolgsfall sogar die Zuwendungen zurückzahlen können.

Die Verwaltungstätigkeit einschließlich der städtischen Dienstleistungen wird vom Betreiber selbst durchgeführt oder an einen einschlägig erfahrenen Generalunternehmer vergeben, der sich wiederum Unterauftragnehmern bedient, welche die einzelnen Sparten (Müllabfuhr, Straßenbau usw.) abdecken. Dies entspricht dem Sandy Springs-Modell, benannt nach der gleichnamigen Stadt nahe Atlanta, USA, die sämtliche öffentlichen Aufgaben privatisiert hat und nach zehn Jahren das Fazit ziehen konnte, dass die Qualität städtischer Leistungen durchweg gestiegen, die Kosten aber je nach Sparte um 10-40% gesunken sind. Auch private Sicherheitsdienstleister sind bereits in Polizeifunktion im Einsatz, wenn es etwa darum geht, Sicherheit und Ordnung in Sonderwirtschaftszonen zu gewährleisten. Der Betreiber der Zone stellt zudem ein Zivilrechtssystem samt Gerichten zur Verfügung. Die Idee ist, ein bewährtes Rechtssystem zu übernehmen, das Investoren Sicherheit bietet und geeignet ist, wirtschaftliche Prosperität zu fördern, etwa das deutsche BGB oder englisches Common Law. Auch für einen derartigen Import fremder Rechtssysteme gibt es bereits funktionierende Präzedenzfälle, wie etwa die Sonderwirtschaftszonen Dubai International Financial Center und Abu Dhabi Global Market beweisen, die beide auf Common Law beruhende Rechtsordnungen einschließlich Gerichten eingeführt haben.

Es ist wichtig, dass solche Sonderzonen auch Anreize für die Ansiedlung höher Gebildeter, Unternehmer und Investoren bieten. Zonen, deren Einwohner ausschließlich oder weit überwiegend aus Analphabeten bestehen, werden keinen Erfolg haben. Von daher muss jede einzelne Zone die Möglichkeit haben, sich ihre Bewohner selbst auszuwählen, um eine gesunde Mischung aus Quantität und Qualität zu erreichen. Floriert die Sonderzone später, werden automatisch weitere Arbeitsplätze für Ungelernte entstehen.

Die Betreibergesellschaft wird sicherlich die ersten Jahre vorfinanzieren müssen. Aber wenn sie einen Deckungsbeitrag auf 100.000 Einwohner berechnet hat und es kommen dann 200.000, macht sie Gewinn, weil Polizei, Justiz und Infrastruktur nicht ebenso verdoppelt werden müssen, um das gleiche Dienstleistungsniveau zu bieten. Will man kein Beitragsmodell, dann können indirekte Steuern erhoben werden, insbesondere Mehrwertsteuern oder maßvolle immobilienbezogene Steuern wie Grunderwerbsteuern oder Grundsteuern. Die Betreibergesellschaft hat idealer Weise anfangs das Grundeigentum auf dem Gebiet der Sonderzone erworben. Allein durch die spätere Wertsteigerung von Grund und Boden dürften eine Gewinn und eine Querfinanzierung anderer Bereiche darstellbar sein. Wird besonders hoher Überschuss erwirtschaftet, können die Beiträge gesenkt werden.

Andere Anreizstruktur

Die private Struktur der Zone vermeidet die Gefahr, dass im Falle eines Wahlsieges der Gewinner eine ihm nahestehende Gruppe begünstigt oder ein Regime installiert, das die Stabilität gefährdet oder Unternehmen und Investoren vertreibt. Dies ist leider kein Einzelfall, wie die Erfahrungswerte insbesondere aus Afrika zeigen. Systembedingt werden politische (oder religiöse) Konflikte in der Sonderzone erst gar nicht geschaffen.

Trotzdem sind die vertraglichen Rechte und die Menschenrechte der Bewohner gewährleistet. Denn sämtliche Maßnahmen der privaten Verwaltung unterliegen den vertraglichen Vereinbarungen und können daher auch vor den Gerichten überprüft werden. Daneben ist denkbar, dass Gastgeberstaat, Schutzmächte und die Bewohner Abgeordnete in eine öffentliche Überwachungskommission entsenden, die Sorge trägt, dass der Betreiber die per Bürgervertrag zugesicherten Rechte auch einhält. Neben der Einhaltung grundlegender Menschenrechte ist wichtig, dass die im Bürgervertrag garantierte Rechtsposition und die entsprechenden Pflichten, nicht einseitig zum Nachteil der Bewohner geändert werden.

Wirtschaftliche Entwicklung, Sicherheit und Stabilität gehen insoweit politischer Partizipation vor. Diese kann in einer zweiten Phase eingeführt werden, etwa nach zehn Jahren, wobei die Bewohner dann z.B. den City Manager bzw. Bürgermeister wählen oder im Wege des Referendums Maßnahmen oder Regeländerungen der Verwaltung ablehnen können.

Es ist weiter vorstellbar, dass die Einwohner über die Zuteilung von Anteilen an der Betreiberfirma im Laufe der Zeit selbst deren Miteigentümer werden. Dadurch würde ein Interessengleichlauf erzielt, da die Bewohner dann nicht nur Mitsprache- und Mitentscheidungsrecht auf den Gesellschafterversammlungen des Zonenbetreibers hätten, sondern auch ein wirtschaftliches Interesse am Prosperieren der Sonderzone. Die Aktienvergabe kann etwa an eine Mindestverweildauer in der Zone gekoppelt werden, an die pünktliche Bezahlung der Beiträge oder ähnliche Kriterien, die Anreize zum Wohlverhalten schaffen.

Aufgrund der garantierten Sicherheit, der Bindung an Recht und Vertrag, der persönlichen und wirtschaftlichen Freiheiten, der Nichtzulassung politischer Konflikte und der Abwesenheit von Korruption spricht alles dafür, dass solche Gemeinwesen wachsen und gedeihen werden. Sie können vielen Menschen eine Perspektive bieten, die sie anderweitig nicht haben.

Erster Praxistest in Honduras

Der mittelamerikanische Staat Honduras ist das erste Land der Welt, das sich auf ein solches Modell einlassen möchte. Es hat dazu eigens die Verfassung geändert und ein einschlägiges Gesetz geschaffen, damit sogenannte Zonen für wirtschaftliche Entwicklungen und Arbeitsplätze (ZEDEs) entstehen können. Diese müssen die Verfassung und internationale Abkommen beachten, die Honduras geschlossen hat, verfügen im Übrigen aber über eigene Gesetzgebungskompetenz, ein eigenes Grundstücks- und Handelsregister, eigene Sicherheitskräfte und sogar eigene Gerichte. Die Initiative dazu ging von honduranischen Politikern und Regierungsjuristen aus, die zu der Erkenntnis gelangt waren, dass das Land, in dem der Begriff Bananenrepublik geboren wurde, aus vielerlei Gründen kaum reformierbar ist. Auch Paul Romer war zeitweilig als Berater involviert.

Das ZEDE-Regime gilt auch bei Aufhebung des entsprechenden Gesetzes für 50 Jahre weiter. Honduras ist zudem Mitglied der Zentralamerikanischen Freihandelszone CAFTA, die ein eigenes Kapitel zum Investorenschutz bei rechtlichen und tatsächlichen Maßnahmen vorsieht, sowie entsprechende Schiedsgerichtsverfahren. Egal wer in Honduras regiert, einen Rauswurf auf der CAFTA kann sich das Land nicht leisten. Ein erfolgreicher Präzedenzfall könnte hingegen einen ähnlichen Effekt haben wir die erste chinesische Sonderzone in Shenzen. Viele weitere folgten und im Grunde hat sich China über diese Sonderwirtschaftszonen zum wirtschaftlichen Riesen entwickelt.

Das erste ZEDE-Projekt in Honduras ist in diesem Jahr als Public-Private-Partnership-Modell gestartet. Das Management der privaten Betreibergesellschaft ist bunt gemischt. Es stammt aus USA, Guatemala, Deutschland, Brasilien und Honduras. Das Rechtssystem wird ein Common Law System sein mit (pensionierten)n Richtern aus Australien und den USA. Die Finanzierung erfolgt bislang ausschließlich über private Investoren. Auch deutsche Firmen haben Interesse an einer Niederlassung signalisiert, eine Zusammenarbeit mit der Technischen Universität München wurde eingeleitet. Die staatliche US-Entwicklungsbank OPIC hat Unterstützung für ein erstes Vorhaben zugesagt. Die Sonderzone wird auf unbewohntem Territorium errichtet, damit sichergestellt ist, dass ausschließlich Freiwillige teilnehmen, die einen entsprechenden Vertrag erhalten. Das Angebot richtet sich in erster Linie an Honduraner, ist im Prinzip aber für alle offen. Die offizielle Anwerbung erster Bewohner soll noch in diesem Jahr erfolgen.

Der Berater der Bundeskanzlerin für Afrikafragen, Günter Nooke, hat jüngst vorgeschlagen, den Ansatz von Sonderzonen als „Inseln der guten Regierungsführung“ einmal zu versuchen. Wie nicht anders zu erwarten, stieß das beim Entwicklungshilfe-Establishment auf wenig Gegenliebe. Privat geht gar nicht und es sollen „keine Parallelstrukturen“ aufgebaut werden. Doch nach nunmehr 60 Jahren des Scheiterns sollte man sich eingestehen: ohne Parallelstrukturen wird es nicht gehen. Einen Versuch ist es allemal wert. Und vielleicht können wir auch für unsere eigenen Systeme etwas daraus lernen.

13. 12 2019

CMS